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浅谈化工类企业破产业务相关法律风险问题

        河北国桥律师事务所  王锋

我国的化工行业经历了辉煌的高速发展期，期间大量的社会资本涌入，导致行业竞争日趋激烈，而随着经济环境更加严峻，优胜劣汰的速度也越来越快。中央经济工作会议就已经将“去产能”明确列为五大结构性改革任务之首，在化工类企业的上下游关系链中，一些工艺落后、高耗能、高污染的企业首当其冲面临淘汰，直接导致化工类原材料价格飙升，化工类原材料、中间体和成品运输成本的提升也使化工企业的负担越来越重，再加上环保重点防治地域的政策性停产愈发频繁，直接导致一些工艺较先进、生产规模较大，环保工艺过关的化工类企业也面临苦于支撑的局面。据全国企业破产重整案件信息网数据，化工行业破产案件超4000起，覆盖的行业包括涂料、石化、煤化工、生化、染料等多个领域，地区方面覆盖了江苏、四川、江西、新疆、浙江、四川、辽宁、福建、河南、山东等全国多个省市地区。所以，现阶段以及可以预见在未来的数年之中化工类企业的破产业务将呈现井喷式的增长，而化工类企业自身独有的特点也给我们破产管理人带来了新的问题和新的挑战，如何破解，我们就相关问题进行探讨。

破产法是民事法律范畴，而化工类企业破产还牵涉到了行政法律责任的转移问题。化工类企业停产后，包括安全生产和环保在内的各项安防义务并不免除，行政法律责任依然存在，正常情况下需要投入大量资金处置高危化工物质，处置前还需要投入大量的人力进行生产设备和各类化工材料的安全检查，原企业对此往往是消极应对，目的是将问题拖到管理人进场，从而免除相关的行政法律责任。在此情况下，如果按照破产业务惯例进行全面接管，就会出现行政法律层面安检、环保责任的转移。对此，管理人是有勇气承担的，但这种做法并不明智，所谓术业有专攻，管理人应促使破产程序稳定有序的进行。对此我们建议的做法是接资产而缓接安全，尽量避免行政法律责任的立即转移。

管理人进场后首先召集企业董监高和负责设备、原料、安全的相关人员，对企业现状尤其是涉及安全的相关问题进行初步了解，同时向企业高管普及相关法律知识，明确各方责任义务，使企业高管对于责、权有正确的理解和认识，以防止其消极应对。对于产品仍有一定市场，企业仍具有生产能力的企业可率先采取破产期间不停产，通过招商引资以维持职工就业的方案，实现资产快速市场化处置和实质性重整效果。在破产清算程序中仍持续生产，稳定职工和债权人情绪，以最大限度保护职工、债权人、债务人的合法权益，顺利实现企业职工平稳过渡到破产财产买受人企业继续工作的方式盘活企业不良资产，维系企业相对正常的生产秩序可最大限度的降低可能发生的行政法律责任风险。

化工类企业的破产业务和其他破产业务的差异比较明显，化工类企业属于重资产性质单位，拥有大量的土地、厂房、机器设备和原材物料，大部分的化工厂在进入破产程序前都已停产，数量众多的设备储罐和反应釜中留存着各类化工物质，且绝大多数属于剧毒和低燃点易爆类，高腐蚀性的材料极易使管道出现漏液，反应釜中混合料极易产生高压气体，化工物质泄露和爆炸的安全隐患极大，正常生产时可以及时发现各类隐患而迅速采取应对措施，而企业停产后人员离岗，巡检不到位极易发生重大安全事故，从而产生行政法律风险。

管理人在承办化工企业破产案件时，要尽快与相关行政部门进行接触，理清企业存在的和可能在破产程序中新出现的行政法律责任风险。在某化工企业破产清算案件中，管理人在第一时间同地方应急管理局取得联系，并进行了座谈，应急管理局拿出了一份准备给管理人发送的安全责任告知书。通过深入透彻的交流，使安监部门对于管理人的职责有了充分的认识，对于企业破产所涉及的情况有了更加深入的了解。如果没有及时与应急管理部门进行沟通，安全责任告知书就已送达给管理人，这势必会给管理人增加大量的附加工作。

破产案件的府院联动机制已在多地落实推进，管理人可以通过向法院及当地政府办公室申请的方式，促成政府介入化工企业破产的相关流程，在某化工企业破产清算案中，管理人成功协调当地政府就企业破产期间安全问题召开了一次由政府、法院、应急管理、生态环境、管理人、破产企业负责人和相关人员参加的联席会议，管理人在会议上对了解到的情况以及企业安全问题做了汇报，分析各种措施的得失利弊，拿出通过调动各方力量共同促进企业破产业务顺利进行的方案，最终以政府会议纪要的方式确定安全问题和危险因素在处置化解前，由原企业管理方负责，同时政府各相关部门紧密配合企业破产的各项工作，为企业破产程序的顺利进行提供了有力的保障。

随着经营年限的积累，厂区会存储大量的化工废料、半成品和原料，众多的机器设备的储罐和反应釜中也会有数量不等的生产残存，这些材料中的可用部分极易被政府生态环境部门不加区分的定性为危废，这样虽然会减轻管理人的责任，管理人按程序处理危废即可，但无疑大幅增加了企业处置成本，间接损害了包括职工在内的债权人可得利益。就此问题，管理人也及时与生态环境部门进行了对接，通过有效沟通，相关危废认定程序也根据实际情况细化推进。

前文提到化工企业属于重资产单位，破产清算处置企业财产时也会产生纳税义务，在经营期间的欠缴税款也会产生相应的行政法律风险。在某化工企业破产清算一案中，管理人通过拍卖形式处置企业资产，资产拍卖成交价近亿元。税务机关在两个月后得知此信息，并向管理人发出限期缴纳税款催告，管理人在期限内没有代破产企业缴纳税款，回复税务机关称财产拍卖后已分配完毕，无资金缴纳税款。随后，税务机关向受理破产案件的法院提起民事诉讼，要求管理人赔偿法院受理破产案件后，企业资产处置期间产生的增值税、城建税、教育附加税、地方教育附加税、印花税及相应滞纳金。城镇土地使用税、房产税及相应的滞纳金。

首先，化工破产企业有缴纳税款的行政责任，管理人有代破产企业申报纳税的义务。《企业破产法》第二十五条规定了破产管理人的职责，即“管理人履行下列职责：（一）接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；（二）调查债务人财产状况，制作财产状况报告；（三）决定债务人的内部管理事务；（四）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（五）在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；（六）管理和处分债务人的财产；（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；（八）提议召开债权人会议；（九）人民法院认为管理人应当履行的其他职责。本法对管理人的职责另有规定的，适用其规定。”根据上述法律规定，化工破产企业进入破产程序之后，企业就被管理人接管了，破产企业的民事权利能力和民事行为能力则由管理人代理行使。破产企业在注销之前，其民事权利能力和民事行为能力并没有消失。而管理人在企业破产程序中处于关键地位，管理人在接管破产企业的财产和事务期间，化工破产企业其纳税申报义务自然也只能由管理人代为履行。

其次，税收法律关系从理论层面不受民事法律关系的调整，因为税收法律关系属于行政法律层面。但是，《中华人民共和国税收征收管理法》第50条规定：“欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权，或者放弃到期债权，或者无偿转让财产，或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形，对国家税收造成损害的，税务机关可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。税务机关依照前款规定行使代位权、撤销权的，不免除欠缴税款的纳税人尚未履行的纳税义务和应承担的法律责任。”税收征管法为了保证税款的征收，以法律规定的形式突破了税务机关和纳税人之间的法律关系向第三人行使权利。这里的代位权和撤销权行使的基础是税务机关与纳税人之间的税收征管法律关系，它仍然属于税务机关的征税权。除了代位权和撤销权之外，不能随意扩大这种权利。现行法律并没有授予税务机关通过其他私法手段征收税款的权力，所以税务机关还是应当遵循法无授权不可为的原则。在化工企业破产案件中，若因管理人的过错导致税款无法征收，税务机关通过民事诉讼要求管理人赔偿是没有法律依据的。

第三，针对税务违法事项，进行行政处罚的相对人是纳税人和扣缴义务人，  法律并没有授予税务机关对相关责任人的处罚权，同样根据法无授权不可为原则，税务机关对管理人进行行政处罚也没有法律依据。所以，税务机关是不能依据《中华人民共和国税收征收管理法》的相关规定，对管理人作出罚款、加收滞纳金的行政处罚的。但需要提请管理人注意的是，不承担行政责任并不意味着万事大吉，《刑法》规定的逃税罪和逃避缴纳欠税罪两个罪名，都可以构成单位犯罪。《刑法》对单位犯罪的处罚原则是“双罚制”，即对单位判处罚金，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。而在化工企业破产程序中，管理人是在实际上控制和管理破产企业的。此时，管理人就属于《刑法》规定的直接负责的主管人员和其他责任人员的范畴了。虽然在现实中还没有看到过管理人被追究刑事责任的案例，但从理论上讲，在管理人控制破产企业期间，一旦企业构成逃税犯罪，管理人的相关责任人员也有承担刑事责任的风险，不容小觑。

管理人在破产业务中应定位于日常事务和商业判断的决策者而非简单的执行者。在管理人接受此职责转移前要尽可能的通过各方协调，调动一切可利用的资源，力争将大部分安全遗留问题进行化解，以减少壁垒，在行政法律责任最小化的前提下促使破产程序顺利进行。与当地政府密切合作可最大限度的降低行政法律责任的风险，但是要把握好边界，化工企业破产案件从本质上讲最终要实现市场化、法治化的路径，而不能一味地走回“政策性破产”的老路，也不能成为政府不当干预破产审理的理由和渠道。对政府来讲，既要全面履行法定职责，解决好破产案件处理中涉及或衍生的社会问题，同时也要保障支撑化工企业破产案件的顺利进行。最大限度的激发市场机制发生作用，从而依靠市场本身达到最大限度降低治理成本的目的。无论是政府，还是法院，都不能代替市场本身就具备的功能。目前实践中的政府介入企业破产案件在许多地方还是更近似于个案化的解决方式，依赖于相关部门人与人之间、机构之间的协调，能否协调解决问题则取决于相关人员的态度而不是制度，所以推动政府介入化工企业破产案件并使之法律化、制度化，从而最终使企业破产衍生的社会问题能够完全依靠法律与制度解决，真正建立起市场化、法治化、常态化的解决机制。这也是我们在积极争取政府介入发挥其积极作用的同时，也要看到其存在的机制性缺陷的原因。所以，管理人、法院、政府都要从各自的角度出发，积极推进和逐步建立化工企业破产案件中政府介入的正式的制度和法律，推动目前以联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题发展转化。政府机关在介入化工企业破产案件时要做到依托相对明确的组织架构，搭建多层次沟通对接平台和通道，将以往案件中的被动应对改变为主动作为，消除临时性对接转变为常态化运行，改变从前“一事一议”的处理方式进而推行相关行为的制度化。管理人、法院和政府在案件办理过程中各司其职、各自对自己的工作领域负责、相互之间加强沟通、通力协作，用足用好一切可以适用的政策措施，充分发挥主动性，全力破解化工企业破产处置中涉及到的政府事务、法律事务、企业清算运营事务、各方面的保障等问题和障碍。同时，实现化工企业破产案件中纵向协调“事前、事中、事后”三个层次，横向统筹“职工安置、财产处置、金融协调”等多个维度，通盘考虑，稳妥推进。用清晰、系统、创新和全面的思维突破企业破产中遇到的障碍，建立高效务实的化工企业破产案件政府介入模式。以从制度层面最大限度的规避行政责任风险。

勤勉尽责是企业破产法，也是政府、法院、职工、债权人和债务人对管理人的基本要求，破产企业资产最大化和债权人债务人利益最大化也是管理人的尽责履职的根本目的。在案件办理过程中应该防止照本宣科式的处理方式，不能仅仅为了规避某些责任而机械的接受相关行政部门的指示，使债权人和债务人的利益受损。同样也要防止冒进式的办理方式，不顾风险违规处置。破产企业情况各不相同，只要管理人勤勉尽责，将最大限度的规避和化解案件办理过程中可能遇到的行政法律责任，同时也必将获取债权人和相关各方的理解与信任，实现理想的结果。

参考文献：

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